Hoàn thiện quy định của pháp luật về thuê đất đối với đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính

Tóm tắt: Luật Đất đai năm 2013 là văn bản đầu tiên ghi nhận đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính sử dụng đất với hình thức thuê đất. Tuy nhiên, trên thực tế hiện nay việc chuyển sang hình thức thuê đất của đơn vị sự nghiệp công lập vẫn còn nhiều khó khăn, vướng mắc. Thông qua việc phân tích các vướng mắc, bài viết đưa ra các đề xuất nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về cho thuê quyền sử dụng đất đối với đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính.

Từ khóa: Thuê quyền sử dụng đất; đơn vị sự nghiệp công lập; tự chủ tài chính.

1. Mở đầu

Hiện nay, việc tự chủ trong các đơn vị sự nghiệp công lập đang dần trở thành xu hướng tất yếu trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở nhiều quốc gia. Thực hiện cơ chế tự chủ trong các đơn vị sự nghiệp công lập mang lại nhiều lợi ích cho chính các đơn vị cũng như cho ngân sách nhà nước nói chung. Các đơn vị sự nghiệp công lập được phép tự chủ về mặt tài chính, về nhân sự, về bộ máy hành chính sẽ thúc đẩy được năng suất làm việc, tạo ra các dịch vụ thực sự hiệu quả đến người dân [6, tr. 34 - 40]. Tuy nhiên, một trong những yêu cầu quan trọng của việc các đơn vị sự nghiệp công lập là phải chuyển từ hình thức sử dụng đất là giao đất không thu tiền sang thuê đất. Điều này hiện nay gây ra những khó khăn về vấn đề liên quan đến thu tiền thuê đất, cũng như thời điểm tính tiền thuê đất…

* Khái niệm và phân loại đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính

Theo Khoản 26, Điều 3, Luật Đất đai năm 2013 thì “Tổ chức sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập, có chức năng thực hiện các hoạt động dịch vụ công theo quy định của pháp luật”. Các đơn vị sự nghiệp công lập có vai trò chủ đạo, vị trí then chốt trong việc đảm bảo cung cấp dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu, nâng cao khả năng tiếp cận và chất lượng dịch vụ công cho mọi tầng lớp nhân dân [4, tr. 43 - 48]. Các đơn vị sự nghiệp công lập ra đời nhắm để cung ứng các “dịch vụ công” cho xã hội. “Dịch vụ công là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hay hoạt động của các cá nhân, cơ quan, tổ chức do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ủy quyền, nhằm phục vụ, đáp ứng những nhu cầu thiết yếu, đa dạng và những quyền và nghĩa vụ của cá nhân, cơ quan, tổ chức vì lợi ích công cộng, không vì mục tiêu lợi nhuận” [2, tr. 234]. Do đó, tự bản thân đơn vị sự nghiệp phải năng động và giữ vững được chất lượng dịch vụ của mình trước những áp lực về tài chính và mặt trái của nền kinh tế thị trường.

Căn cứ quy định tại Điều 9 Nghị quyết số 60/2021/NĐ-CP ngày 21/6/2021 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập thì đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính thành bốn loại như sau:

Thứ nhất, tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập tự đảm bảo chi thường xuyên và chi đầu tư. Về chi thường xuyên, đơn vị thuộc trường hợp này có mức tự bảo đảm kinh phí thường xuyên xác định theo mức quy định bằng hoặc lớn hơn 100%. Về chi đầu tư, đơn vị thuộc trường hợp này có mức tự đảm bảo chi đầu tư bằng hoặc lơn hơn mức trích khấu hao và hao mòn tài sản cố định của đơn vị. Ngoài ra, đơn vị cung cấp các dịch vụ sự nghiêp công không sử dụng ngân sách nhà nước, giá dịch vụ sự nghiệp công xác định theo cơ chế thị trường, có tính đủ khấu hao tài sản cố định và có tích lũy dành chi đầu tư.

Thứ hai, tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ bảo đảm chi thường xuyên. Về chi thường xuyên, đơn vị thuộc trường hợp này có mức tự bảo đảm kinh phí thường xuyên xác định theo mức quy định bằng hoặc lớn hơn 100%. Về chi đầu tư, đơn vị thuộc trường hợp này chưa tự bảo đảm chi đầu tư từ nguồn Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, nguồn thu phí được để lại chi theo quy định của pháp luật về phí và lệ phí, các nguồn tài chính hợp pháp khác theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, đơn vị thực hiện cung cấp dịch vụ sự nghiệp công thuộc danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước, được Nhà nước đặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp dịch vụ sự nghiệp công theo giá tính đủ chi phí (không bao gồm khấu hao tài sản cố định).

Thứ ba, tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập tự bảo đảm một phần chi thường xuyên. Đơn vị sự nghiệp công lập bảo đảm một phần chi thường xuyên có mức tự bảo đảm kinh phí chi thường xuyên xác định theo quy định từ 10% đến dưới 100%, được Nhà nước đặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp dịch vụ sự nghiệp công theo giá chưa tính đủ chi phí và được phân loại như sau: (1) đơn vị tự bảo đảm từ 70% đến dưới 100% chi thường xuyên; (2) đơn vị tự bảo đảm từ 30% đến dưới 70% chi thường xuyên; (3) đơn vị tự bảo đảm từ 10% đến dưới 30% chi thường xuyên.

Thứ tư, tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập di Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên. Về chi thường xuyên, đơn vị thuộc trường hợp này có mức tự bảo đảm kinh phí hoạt động thường xuyên xác đinh theo quy định dưới 10%. Ngoài ra, đơn vị sự nghiệp công lập thuộc trường hợp này không có nguồn thu sự nghiệp.

Như vậy, căn cứ vào mức độ tự chủ của chi thường xuyên và chi đầu tư, nước ta có 4 nhóm đơn vị sự nghiệp công lập: (1) tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; (2) tự bảo đảm chi thường xuyên; (3) tự bảo đảm một phần chi thường xuyên; (4) do Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên.

Vấn đề cần được làm rõ là có phải tất cả các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính nêu trên đều phải chuyển sang hình thức thuê đất?

2. Quy định pháp luật hiện nay về đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính

Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Hội nghị Trung ương 6 khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đã đề cập: “Đất đai được phân bổ hợp lý, sử dụng đùng mục đích, tiết kiệm có hiệu quả cao; đảm bảo lợi ích trước mắt và lâu dài, bảo vệ môi trường sinh thái, đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững đất nước; nâng cao chất lượng và bảo vệ đất canh tác nông nghiệp, bảo đảm an ninh lương thực quốc gia”.

Theo Điều 17 Luật Đất đai năm 2013 thì Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng thông qua các hình thức như: quyết định giao đất không thu tiền sử dụng đất; giao đất có thu tiền sử dụng đất; quyết định cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm; cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê; công nhận quyền sử dụng đất; như vậy, thuê đất là một trong những hình thức tiếp cận đất đai của người sử dụng đất. Tại khoản 1, Điều 5, Luật Đất đai năm 2013, quy định: “Một trong những chủ thể nhận được quyền sử dụng đất từ hình thức cho thuê quyền sử dụng đất trong đó có đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính” và Khoản 1 Điều 3 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 cũng quy định: “Quyền sử dụng đất được trao cho các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính là tài sản công”. Tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập có tỷ trọng lớn trong khu vực hành chính sự nghiệp (chiếm 64,53% về số lượng và 69,06% về giá trị) [3, tr. 17]. Việc khai thác, sử dụng và bảo vệ có hiệu quả quyền sử dụng đất ở các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính sẽ góp phần tạo ra nguồn lực tài chính quan trọng cho sự phát triển của nền kinh tế.

Theo cơ sở Dữ liệu quốc gia về tài sản nhà nước, khu vực hành chính sự nghiệp của các cơ quan, tổ chức, đơn vị ban quản lý dự án thuốc các bộ, cơ quan Trung ương và tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trên phạm vi cả nước đối với 4 loại tài sản, tổng giá trị tài sản công đến ngày 31/7/2016 là 1.040.451,98 tỷ đồng. Trong đó, tài sản là quyền sử dụng đất khoảng 699.156,98 tỷ đồng, tài sản là nhà khoảng 256.164,60 tỷ đồng, tài sản là ô tô khoảng 23.127,38 tỷ đồng, tài sản khác khoảng 63.003, 02 tỷ đồng; tài sản công do các bộ, cơ quan Trung ương quản lý là 279.539,18 tỷ đồng (26,87%), tài sản công do địa phương quản lý là 760.912,80 tỷ đồng (73,13%). Trong tổng số tài sản công tại khu vực hành chính sự nghiệp nêu trên, tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập chiếm tỷ trọng lớn nhất (64,53% về số lượng và 69,06% về giá trị). Bao gồm: 76.387 khuôn viên đất với tổng diện tích là 2.376.920.924m²; 199.843 ngôi nhà với tổng diện tích là 94.769.572m²; 16.194 xe ô tô các loại và 20.705 tài sản khác [8, tr. 7 - 8].

2.1. Về xác định đơn vị sự nghiệp công lập phải chuyển sang thuê đất

Luật Đất đai năm 2013 chỉ quy định chung chủ thể là đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính thuộc trường hợp được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm hoặc thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê dùng đề xây dựng công trình sự nghiệp. Nếu theo quy định trên thì tất cả các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính thuộc tất cả các trường hợp phân loại trên đều thuộc trường hợp được Nhà nước cho thuê đất. Tuy nhiên, theo Khoản 1 Điều 2 Thông tư số 77/2014/TT-BTC ngày 16/6/2014 của Bộ Tài chính về việc hướng dẫn một số điều của Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định thu tiền thuê đất, thuê mặt nước, trong đó: “Tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính (đơn vị sự nghiệp công lập tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên), đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, hộ gia đình, cá nhân đượ Nhà nước cho thuê đất, thuê mặt nước; công nhận quyền sử dụng đất thuộc trường hợp phải nộp tiền thuê đất theo quy định của Luật Đất đai và Nghị định số 46/2014/NĐ-CP”.

Từ đây, có thể thấy rằng chủ thể thuộc trường hợp thuê đất đối với đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính là những đơn vị sự nghiệp công lập tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên, bao gồm: (1) đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và đầu tư; (2) đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên.

2.2. Về thời điểm chuyển sang hình thức thuê đất

Khoản 2 Điều 60 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc trường hợp thuê đất theo quy định của Luật này đã được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành thì phải chuyển sang thuê đất kể từ ngày Luật này có hiệu lực thi hành và nộp tiền thuê đất”. Cụm từ tổ chức ở đây được hiểu bao gồm nhiều chủ thể, trong đó có tổ chức sự nghiệp công lập. Điều này dẫn đến các nhóm trường hợp như sau:

Thứ nhất, các đơn vị sự nghiệp công lập tự đảm bảo toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên trước thời điểm ngày 01/7/2014 (tức là ngày Luật Đất đai năm có hiệu lực) thì phải chuyển diện tích đất của đơn vị sự nghiệp được giao không thu tiền trước đây sang hình thức thuê đất từ ngày 01/7/2014.

Thứ hai, đối với đơn vị sự nghiệp công lập đang trong quá trình chuyển sang tự chủ về tài chính thì từ thời điểm tự đảm bảo toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên sẽ phải chuyển diện tích đất được giao không thu tiền trước đây sang hình thức thuê đất. Tất nhiên, căn cứ vào quyết dịnh của cơ quan chủ quản để xác định mức độ tự chủ về mặt tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập. Tuy nhiên, thực tế không phải đơn vị chủ quản nào cũng có văn bản rõ ràng về thời điểm và mức độ tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập.

Theo Báo cáo số 28/BC-ĐGS ngày 20/5/2019 của Đoàn Giám sát Quốc hội về việc thực hiện chính sách, pháp luật về quy hoạch, quản lý, sử dụng đất đai tại đô thị từ khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực đến hết năm 2018 cho thấy vẫn còn có một số địa phương còn lúng túng trong việc thực hiện các quy định chuyển tiếp này, đo đó chưa hướng dẫn các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện các thủ tục để được thuê đất và miễn tiền thuê đất đối với các trường hợp đủ điều kiện [5, tr. 63 - 71].

Cơ sở pháp lý cho việc chuyển từ hình thức giao đất sang hình thức thuế đất là thủ tục đăng ký biến động về đất đai đã được quy định tại Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai và Quyết định số 1839/2014/QĐ-BTNMT ngày 27/8/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc công bố thủ tục hành chính lĩnh vực đất đai thuộc phạm vi chức năng quản lý nhà nước của Bộ Tài nguyên và Môi trường, nhưng các quy định chỉ điều chỉnh chung đối với tất cả các chủ thể sử dụng đất rơi vào trường hợp đăng ký biến động đất đai khi chuyển từ hình thức sử dụng đất giao đất không thu tiền sang thuê đất, chưa giải quyết cụ thể về trường hợp chuyển hình thức từ giao sang thuê của đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính.

2.3. Về xác định diện tích đất để nộp tiền thuê đất, thuê mặt nước

Theo Điểm i Khoản 1, Điều 19 Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước: “Đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính là một trong những chủ thể sử dụng đất được sử dụng đất thông qua hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm hoặc trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê”. Mặt khác, tại Điểm đ Khoản 1 Điều 19 Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước: “khi đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính sử dụng đất với mục đích diện tích đất này dùng để xây dựng công trình sự nghiệp của đơn vị sự nghiệp công sẽ được miễn tiền thuê đất”.

Việc xác định diện tích làm căn cứ tính tiền thuê đất đối với đơn vị sự nghiệp công lập, cụ thể như sau:

- Trường hợp tách riêng được diện tích đất phục vụ mục đích sản xuất kinh doanh, dịch vụ phải nộp tiền thuê đất thì diện tích phải nộp tiền thuê đất là diện tích đất thực tế sử dụng vào mục đích sản xuất kinh doanh, dịch vụ.

- Trường hợp không tách riêng được diện tích đất phục vụ mục đích sản xuất kinh doanh, dịch vụ phải nộp tiền thuê đất thì việc tính tiền thuê đất được thực hiện theo phương pháp phân bổ. Số tiền thuê đất phải nộp được tính theo diện tích đất, diện tích công trình, nhà xưởng sử dụng vào mục đích sản xuất kinh doanh, dịch vụ. Trường hợp không phân bổ được theo diện tích nêu trên thì tiêu thức phân bổ là doanh thu hàng hóa, dịch vụ của hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ so với tổng doanh thu của cơ quan, đơn vị thực hiện trong năm (theo Khoản 3 Điều 4 Thông tư số 77/2014/TT-BTC ngày 16/6/2014 của Bộ Tài chính về việc hướng dẫn một số điều của Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định thu tiền thuê đất, thuê mặt nước).

Theo Báo cáo số 28/BC-ĐGS ngày 20/5/2019 của Đoàn Giám sát Quốc hội về kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quy hoạch, quản lý, sử dụng đất đai tại đô thị từ khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực đến hết năm 2018, thì đơn cử như tại: Thủ đô Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Lạng Sơn, Đồng Nai, Bà Rịa-Vũng Tàu, Vĩnh Long, Quảng Nam, Phú Yên,… [5, tr. 63 - 71]. Trong trường hợp đơn vị sự nghiệp công lập được giao tự chủ tài chính phải chuyển từ hình thức sử dụng đất từ giao đất không thu tiền sang thuê đất, việc xác định diện tích tính thu tiền thuê đất là diện tích thực tế đang sử dụng (theo Khoản 2 Điều 4 Thông tư số 77/2014/TT-BTC ngày 16/6/2014 của Bộ Tài chính về việc hướng dẫn một số điều của Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định thu tiền thuê đất, thuê mặt nước). Đồng thời, Thông tư số 77/2014/TT-BTC chỉ quy định về cơ quan thuế có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan có liên quan khác đề xác định diện tích trên thực tế phải nộp tiền thuê đất. Tuy nhiên, Thông tư chưa quy định cụ thể cơ quan nào trong trường hợp này sẽ thực hiện việc xác định diện tích đất để tính tiền thuê đất, điều này sẽ gây khó khăn cho các cơ quan cũng như các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính khi thực hiện nghĩa vụ nộp tiền thuê đất.

2.4. Về thủ tục miễn tiền thuê đất

Theo Thông tư số 77/2014/TT-BTC ngày 16/6/2014 thì đơn vị sự nghiệp công lập tự đảm bảo hoàn toàn chi phí hoạt động thường xuyên thuộc trường hợp nộp tiền thuê đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 46/2014/NĐ-CP. Tuy nhiên, căn cứ Nghị định số 46/2014/NĐ-CP thì đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính thuộc đối tượng được miễn tiền thuê đất khi thuê đất xây dựng công trình sự nghiệp.

Nghị định số 46/2014/NĐ-CP của Chính phủ cũng quy định: “Người được Nhà nước cho thuế đất chỉ được hưởng ưu đãi miễn, giảm tiền thuê đất sau khi làm các thủ tục để được miễn, giảm tiền thuê đất theo quy định. Trường hợp thuộc đối tượng được miễn, giảm tiền thuê đất nhưng người được Nhà nước cho thuê đất không làm thủ tục để được miễn, giảm tiền thuê đất thì phải nộp tiền thuê đất theo quy định của pháp luật. Trường hợp chậm làm thủ tục miễn, giảm tiền thuê đất thì khoảng thời gian chậm làm thủ tục không được miễn, giảm tiền thuê đất” (Khoản 5, Điều 12). Vì vậy, đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính thuê đất phải nộp hồ sơ trong thời hạn tối đa không quá 30 ngày kể từ thời điểm phải chuyển sang thuê đất hoặc thời điểm bắt đầu được miễn, giảm tiền thuê đất theo quy định của pháp luật về đất đai hoặc thời điểm quy định khác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có hiệu lực (theo Điểm 4b Khoản 7 Điều 3 Nghị định 123/2017/NĐ-CP ngày 14/11/2017 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định quy định về thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất, thuê mặt nước). Tiếp đến, sau khi hoàn thành thủ tục miễn tiền thuê đất theo thời hạn quy định thì đơn vị sự nghiệp công lập mới được miễn tiền thuê đất theo quy định. Tuy nhiên, nếu đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính nộp hồ sơ miễn tiền thuê đất chậm hơn so với thời hạn thì chỉ có thể được miễn tiền thuê đất đối với thời hạn còn lại kể từ thời điểm nộp đủ hồ sơ hợp lệ (theo Khoản 2 Điều 5 Thông tư số 333/2016/TT-BTC ngày 26/12/2016 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 77/2014/TT-BTC ngày 16/6/2014 của Bộ Tài chính về việc hướng dẫn một số điều của Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định thu tiền thuê đất, thuê mặt nước).

Tuy nhiên, trên thực tế nếu trường hợp đơn vị sự nghiệp công lập thuộc trường hợp được miễn, giảm tiền thuê đất lại chậm trễ làm thủ tục miễn, giảm tiền thuê đất vì những lý do khách quan thì phải giảu quyết thế nào? Chẳng hạn trong trường hợp gặp khó khăn trong thủ tục chuyển từ hình thức sử dụng đất giao không thu tiền sang thuê đất (chậm trễ do chưa có quyết định cho thuê đất, chậm trễ do chưa có hợp đồng thuê đất…).

Trên thực tế, thủ tục miễn tiền thuê đất đã phát sinh vướng mắc, cụ thể: tại Công văn số 2707/CTCTH-HKDCN ngày 14/6/2021 của Cục Thuế Thành phố Cần Thơ về báo cáo vướng mắc giải quyết miễn tiền thuê đất đối với tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính trên địa bàn Thành phố Cần Thơ trong thời gian trước ngày lập thủ tục miễn tiền thuê đất thì đối với trường hợp đề nghị miễn tiền thuê đất của đơn vị sự nghiệp công lập tại thời gian thuê trước ngày làm thủ tục miễn tiền thuê đất không thuộc thẩm quyền giải quyết của Cục Thuế. Mặt khác, tại Công văn trên, Cục Thuế Thành phố Cần Thơ cũng báo cáo “khó khăn, vướng mắc của bệnh viện và các tổ chức sự nghiệp tự chủ về tài chính phải chuyển sang thuê đất của nhà nước, thuộc đối tượng miễn, giảm tiền thuê đất nhưng chậm làm thủ tục để được miễn, giảm tiền thuê đất theo quy định của pháp luật”.

2.5. Về tác động của áp lực tài chính từ đơn vị sự nghiệp công lập đến người sử dụng dịch vụ

Trước đây, việc thành lập đơn vị sự nghiệp công lập chủ yếu để cung cấp dịch vụ công cho xã hội, trong giai đoạn này chủ yếu do ngân sách Nhà nước đảm bảo tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập. Lúc này, việc sử dụng đất của đơn vị sự nghiệp công lập chủ yếu dùng để xây dựng cơ sở hạ tầng của nền kinh tế. Do đó, hình thức sử dụng đất của các đơn vị sự nghiệp trong giai đoạn này là giao đất không thu tiền. Việc giao đất không thu tiền với chủ thể là đơn vị sự nghiệp công lập xuất hiện qua nhiều giai đoạn lịch sử, gắn liền với quá trình hình thành và phát triển của pháp luật đất đai. Trong giai đoạn Luật Đất đai năm 2003 thì tổ chức sự nghiệp công lập là chủ thể được Nhà nước giao đất không thu tiền để xây dựng công trình sự nghiệp [1]. Điều này dẫn đến tình trạng lãng phí đất đai vì có một diện tích đất rất lớn không sử dụng do không cần thiết trong một thời gian dài hoặc hoàn toàn không cần thiết. Trên thực tế có những khu đất hoang do đơn vị sự nghiệp không có nhu cầu sử dụng đất vừa lãng phí nguồn lực đất đai, vừa mất mỹ quan [1].

Nhằm để phân loại mức độ tự đảm bảo cân đối việc thu - chi nên bắt đầu xuất hiện các quy định về đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính; tại Điều 9 Nghị định số 60/2021/NĐ-CP ngày 21/6/2021 của Chính phủ quy định về cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập, “Tự chủ tài chính” ở đây được hiểu là mức độ tự cân đối được việc thu - chi của đơn vị sự nghiệp công lập. Xuất phát từ nhu cầu tự chủ tài chính và hiệu quả sử dụng đất, việc chuyển sang hình thức thuê đất sẽ góp phần tạo điều kiện cho đơn vị sự nghiệp công lập trong việc tự chủ tài chính được thuận lợi. Điều này cũng góp phần thực hiện được các quyền cần thiết của chủ thể sử dụng đất đối với quyền sử dụng đất được cho thuê để tạo ra giá trị từ quyền sử dụng đất; từ đó, góp phần sử dụng đất đai một cách có hiệu quả, tạo ra giá trị từ đất đai.

Tuy nhiên, điều này đỏi hỏi nhận thức toàn diện của các cơ quan quản lý và các đơn vị sự nghiệp công lập về vấn đề tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Với hiện trạng chiếm giữ một diện tích lớn đất đai do quá trình lịch sử để lại, các đơn vị sự nghiệp công lập có thể gặp khó khăn sau quá trình chuyển sang thuê đất với áp lực về tiền thuê đất. Liệu rằng, khi nộp tiền thuê đất, đơn vị sự nghiệp tự chủ tài chính sẽ “toán quyền” tăng giá dịch vụ? Đối với những ngành nghề thiết yếu trong xã hội như: chăm sóc y tế, bệnh viện, trường học,… sẽ ảnh hưởng đến các nhóm yếu thế trong xã hội. Chẳng hạn như gần đây, tại Thành phố Hồ Chí Minh, người bệnh đi khám hậu COVID-19 có thể đến khám, điều trị tại nhiều bệnh viện khác nhau với nhiều gói giá từ 2,1 - 6,4 triệu/gói. Chính vì vậy, Sở Y tế phải yêu cầu “chấn chỉnh tình trạng loạn giá khám hậu COVD-19” [7].

Mặt khác, khi phải “tự mình” hạch toán kinh tế, liệu có bảo đảm tính cạnh tranh, công bằng giữa đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ với tổ chức kinh tế trong quá trình cho thuê đất như: giữa bệnh viện công và bệnh viện tư, giữa trường công và trường tư,…

3. Kiến nghị

Từ những bất cập có liên quan đến vấn đề cho thuê đất đối với đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính đã được chỉ ra, người nghiên cứu cho rằng cần có những hướng dẫn chi tiết về điều khoản chuyển tiếp từ giao đất không thu tiền sử dụng đất sang cho thuê đất đối với đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, trong đó đảm bảo các nội dung:

Thứ nhất, xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam đảm bảo đồng bộ; trong đó, các luật, các nghị định, thông tư, hướng dẫn… phải đảm bảo phù hợp với Luật Đất đai, khắc phục tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo giữa các luật, các nghị định, thông tư, hướng dẫn… với Luật Đất đai.

Thứ hai, các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương, địa phương nhanh chóng xây dựng các văn bản về thủ tục, quy trình để chuyển hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất sang cho thuê đất sao cho phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương mà cũng phù hợp với các quy định của các văn bản có liên quan.

Thứ ba, cần có những quy định về trách nhiệm cụ thể vấn đề xác định diện tích đất cụ thể của đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính. Cần bho63 sung những quy định về cơ quan sẽ chịu trách nhiệm xác định diện tích đất thực tế mà đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính sử dụng khi đơn vị sự nghiệp chỉ sử dụng một phần diện tích đất được thuê.

Thứ tư, bổ sung quy định về trường hợp đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính chậm làm thủ tục miễn, giảm tiền thuê đất vì các lý do khách quan dẫn đến chậm trễ trong thủ tục chuyển từ hình thức giao đất không thu tiền sang hình thức thuê đất.

Thứ năm, quy định “mức trần”, “mức sàn” các loại phí thích hợp cho từng nhóm dịch vụ tương ứng với các nhóm ngành nghề. Mặt khác, cần phải bảo đảm cơ chế kiểm tra, giám sát của các cơ quan chủ quản, cơ quan hữu quan để giảm thiểu những tác động tiêu cực đối với đại đa số người dân lao động, đặc biệt là những người yếu thế. Điều này còn bảo đảm tính công bằng, bình đẳng trong các loại hình cung cấp dịch giữa đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính và các doanh nghiệp trong cùng ngành nghề.

Thứ sáu, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát thi hành Luật Đất đai và xử lý các vi phạm pháp luật về đất đai, đặc biệt là các dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất; triển khai xây dựng hệ thống theo dõi, đánh giá tình hình quản lý, sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai; tăng cường công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo để đảm bảo an ninh chính trị; chuyển giao thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai sang hệ thống cơ quan tư pháp để đảm bảo khách quan, minh bạch, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể liên quan đến quản lý, sử dụng đất tiếp tục tổ chức việc tiếp nhận thông tin phản ánh vi phạm và công khai các vi phạm theo quy định của pháp luật

4. Kết luận

Nghiên cứu đánh giá hoàn thiện thể chế pháp lý về đất đai đối với đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính là yêu cầu thiết yếu nhằm bảo đảm sự phát triển ổn định và chất lượng các dịch vụ công trong xã hội, điển hình là lĩnh vực giáo dục và y tế. Hài hòa lợi ích xã hội và khai thác tối ưu hiệu quả đất đai là mục tiêu kép cần đạt được trong quản lý, sử dụng đất đai của các đơn vị sự nghiệp công lập.

Để tháo gỡ những bất cập, hạn chế đang tồn tại, cần tiếp tục hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai, nhất là các chính sách về cho thuê đất đối với các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính trên cơ sở khắc phục các bất cập, bảo đảm sự thống nhất với các luật có liên quan, nhằm đổi mới chính sách về quy hoạch, kế hoạch sử dụng, giao đất, cho thuê đất... Trên cơ sở đó, xác định quyền sử dụng đất trở thành hàng hóa đặc biệt của cơ chế thị trường và đất đai thực sự là nguồn lực quan trọng để phát triển kinh tế, xã hội của đất nước./.

Vũ Hùng Cường